6月1日，廣西防城港市，眾多車輛在挖山造城。圖/CFP
去年10月29日，山東青島市，工人們正在展示剛領(lǐng)到的居住證。圖/CFP在昨日召開的第十二屆全國人大常委會第三次會議上，國家發(fā)改委主任徐紹史作了《國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報告》。報告中稱，我國將全 面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。專家說，這是我國第一次明確提出各類城市具體的城鎮(zhèn)化路徑。
3年2505萬農(nóng)業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)
報告提出，各地正積極穩(wěn)妥地推進戶籍制度改革。2011年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》印發(fā)實施。國家發(fā)改委、人 力資源和社保部等相關(guān)部門出臺了配套措施，18個省(區(qū)、市)出臺了具體實施意見，14個省(區(qū)、市)探索建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，初步為農(nóng)業(yè)人口 落戶城鎮(zhèn)開辟了通道。據(jù)公安部統(tǒng)計，2010-2012年，全國農(nóng)業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)的數(shù)量為2505萬人，平均每年達到835萬人。
特大城市落戶條件須合理設(shè)定
未來城鎮(zhèn)化如何發(fā)展？徐紹史介紹，很重要的一條是，要有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。按照因地制宜、分步推進、存量優(yōu)先、帶動增量的原則，以農(nóng)業(yè) 轉(zhuǎn)移人口為重點，兼顧異地就業(yè)城鎮(zhèn)人口，統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化。全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放 寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。同時，努力實現(xiàn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本醫(yī)療、保障性住房等覆 蓋城鎮(zhèn)常住人口。
保障城鎮(zhèn)常住人口合理住房需求
徐紹史提出，要實施最嚴(yán)格的耕地保護制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，合理滿足城鎮(zhèn)化用地需求。建立可持續(xù)的城市公共財政體系和投融資機制，為實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金保障。
同時，建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，推動形成總量基本平衡、結(jié)構(gòu)基本合理、房價與消費能力基本適應(yīng)的住房供需格局，有效保障城鎮(zhèn)常住人口的合理住房需求。
■ 解讀
農(nóng)業(yè)人口實際落戶量或超2500萬
中國社科院工業(yè)經(jīng)濟研究所主任陳耀表示，改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化率提高34個百分點，基本上一年提高一個百分點。近幾年城鎮(zhèn)化速度也比較快，一些縣、地級市等農(nóng)村轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)戶口已很寬松，只要有固定工作，住房，基本可實現(xiàn)。
因此，實際的農(nóng)業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)的數(shù)量，有可能比2500萬還多。
首次明確提出城鎮(zhèn)化路徑
報告提出，要全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。
陳耀表示，近年我國城鎮(zhèn)化進程是按照此路徑進行的，但這還是第一次明確提出。
現(xiàn)在我國城市化率跟國際比還較低，初步測算，城鎮(zhèn)化率每年提高1個百分點，到2030年大約有70%的人住在城里。目前很難有明確的時間表。
農(nóng)民工市民化存兩大問題
對北京等特大城市而言，城鎮(zhèn)化的步伐必然走得較慢。陳耀表示，農(nóng)民工市民化，主要是有兩方面的問題。
其一是市民化的成本是否能夠負(fù)擔(dān)，市民化要求公共服務(wù)均等化，這就涉及社會保障、教育、醫(yī)療、住房等各方面的需求，這需要地方政府測算總的成本。而此前有學(xué)者表示，一個農(nóng)民工市民化后的成本為20萬，陳耀說，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異巨大，目前還無法給出一個科學(xué)的數(shù)字。
其二，要考慮城市管理能否跟上，大城市市民化放開后，如何創(chuàng)新社會管理也是一個難題。北京、上海等地一旦放開戶籍，大量人員的涌入會給城市的經(jīng) 濟社會發(fā)展帶來很大的沖擊。因此要與經(jīng)濟社會發(fā)展能力適應(yīng)。當(dāng)前很多城市已經(jīng)根據(jù)已有的供給能力，在逐步解決農(nóng)民工市民化的問題。但希望北京這種特大城市 把戶籍放開，時間還很漫長。
陳耀稱，城鎮(zhèn)化要分步驟來。現(xiàn)在大家片面地追求速度而不考慮質(zhì)量，是不合適的。當(dāng)前現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化中，17%是屬于偽城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化率存在虛高。因此，現(xiàn)有的問題是如何讓這部分人真正轉(zhuǎn)為市民，且存在很大的難度。
特大城市可在遠(yuǎn)郊先改戶籍
對很多特大、大中城市而言，戶籍管理制度改革到底難在哪里？
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵此前接受采訪時表示，在特大城市，當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)人口興趣已經(jīng)不十分強烈。
李鐵稱，大城市的戶籍管理體制改革，首先可以考慮針對已在大城市長期定居、穩(wěn)定就業(yè)、舉家遷徙的外來人口。他們總量中占比并不高，解決他們的落 戶不會帶來太多財政上的負(fù)擔(dān)。在操作環(huán)節(jié)上，一些特大城市可以在周邊的建制鎮(zhèn)和遠(yuǎn)郊區(qū)縣，率先進行戶籍管理制度改革，比如可以考慮把在主城區(qū)的長期舉家遷 徙的外來人口落戶到遠(yuǎn)郊區(qū)縣和小城鎮(zhèn)。新京報記者 蔣彥鑫
■ 盤點
“十五”規(guī)劃首提城鎮(zhèn)化
資料顯示，“城鎮(zhèn)化”被官方首次采用確認(rèn)是在13年前。2000年10月11日，在中共第十五屆中央委員會第五次全體會議通過的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》中，正式采用了“城鎮(zhèn)化”一詞。
這份建議里專門用500多字闡述“積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化”。
時任國務(wù)院總理的朱镕基在對該建議進行說明時要求，“中國的城鎮(zhèn)化不能照搬別國的模式，必須從自己的國情出發(fā)，走有中國特色的城鎮(zhèn)化道路”。
2001年8月，一份專門針對“十五”城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點專項規(guī)劃全文對外刊發(fā)。對于城鎮(zhèn)化制定了5大政策措施，包括改革戶籍管理制度，要求各地可根據(jù)當(dāng)?shù)匦枰熬C合承受能力，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源為基本落戶條件，調(diào)整城市戶口遷移政策。
此后，對城鎮(zhèn)化，在黨的十六大到十八大的報告中都有提及。
2007年黨的十七大提出要“走中國特色城鎮(zhèn)化道路，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經(jīng)濟增長極”。至此，“大城市”和“城市群”成為主流認(rèn)識。
十八大更是要求工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化良性互動、同步發(fā)展。
到2012年12月15日-16日，中央經(jīng)濟工作會議上要求，“積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”。
新京報記者 廖愛玲
5大頑疾困擾中國城鎮(zhèn)化腳步
昨日，國家發(fā)改委主任徐紹史在報告中提出，城市攤大餅式擴張、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會等問題，在我國城鎮(zhèn)化過程中非常突出。全國人大財經(jīng)委員會提交的關(guān)于城鎮(zhèn)化的調(diào)研報告也認(rèn)為存在諸多問題，并提出了解決問題的建議。
問題1 盲目追求城鎮(zhèn)化速度
全國人大財經(jīng)委在報告中稱，一些地方借推進城鎮(zhèn)化之名，盲目追求城鎮(zhèn)化速度和城鎮(zhèn)化率，大搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)投資，超前規(guī)劃各種工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)和新城區(qū)，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，造成很多“空城”，占地過多。
2000-2011年，我國城市建成區(qū)面積增長76.4%，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增速，城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均增長110萬畝以上，但開發(fā)強度普遍偏低，工業(yè)用地容積率一般只有0.3-0.6，而發(fā)達國家和地區(qū)一般在1以上。
【建議】
全國人大財經(jīng)委提出，推進城鎮(zhèn)化要尊重客觀規(guī)律。城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果，不能超越發(fā)展水平和發(fā)展階段拔苗助長。絕不能像片面追求GDP那樣追求高城鎮(zhèn)化率，更不能由政府大規(guī)模舉債搞“造城運動”，否則勢必會造成很大的問題和隱患。
【解讀】
陳耀表示，目前相當(dāng)一部分地方政府把城鎮(zhèn)化作為刺激投資，拉動經(jīng)濟的手段，推進的速度有些超前和過快，造成了一些問題。
陳耀建議，城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)形成良性互動，這是城鎮(zhèn)化的基本要求。農(nóng)民進城要就業(yè)，就必須要有產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如果不能同步推進，就會帶來系列社會問題。
中國人民大學(xué)社會與人口學(xué)院人口資源環(huán)境經(jīng)濟學(xué)研究室主任張耀軍表示，今后的城鎮(zhèn)化發(fā)展中，要多注重質(zhì)量，更多考慮人的舒適、發(fā)展和健康，因為人的城鎮(zhèn)化才是核心。
問題2 多數(shù)農(nóng)民工無市民待遇
報告稱，我國被納入城鎮(zhèn)常住人口統(tǒng)計的2.63億農(nóng)民工及其家屬，在就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房等方面與城鎮(zhèn)戶籍居民相差甚遠(yuǎn)。一些地方 反映，地方政府缺乏為農(nóng)民工提供公共服務(wù)的相應(yīng)財力，中央財政缺乏相應(yīng)的支持激勵政策。截至2012年，農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、失業(yè)和生育 等五項基本社會保險的比例僅為14.3%、24.0%、16.9%、8.4%和6.1%，參保率仍較低。農(nóng)民工基本不能享受廉租房和經(jīng)濟適用房，也沒有住 房公積金制度。
【建議】
全國人大財經(jīng)委建議，剝離附著在戶籍上的不平等社會福利待遇，努力實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。當(dāng)前，要把常住人口市民化作為首要任務(wù)，逐步實現(xiàn)進 城務(wù)工農(nóng)民及其家屬能享受所在地城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)。鑒于其目前數(shù)量巨大，只能逐步實現(xiàn)，可先解決舉家遷徙或長期在城務(wù)工人員的社會保障和隨遷子女就 學(xué)問題，加快推進養(yǎng)老保險關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)。同時，要高度重視農(nóng)民工住房問題。
【解讀】
中國社科院勞動與社會保障研究中心主任王延中表示，社會福利不同等的問題，包括戶籍制度和屬地化管理。
戶籍制度改革問題國家逐步在松動，但很難一刀切。因為我國經(jīng)濟水平發(fā)展很不一致，資源環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，城市公共服務(wù)水平，負(fù)荷大，這種情況下，大中小城市之間，對戶籍問題達成共識難度很大。
王延中表示，但并不意味著只能坐以待斃，還是應(yīng)該鼓勵各地盡可能在本地打破城鄉(xiāng)隔離的制度設(shè)計。
問題3 “城市病”困擾城鎮(zhèn)化
近些年來，一些特大城市規(guī)模無序擴張，人口壓力過大，資源環(huán)境承載能力已超過極限，環(huán)境污染、居住擁擠、交通堵塞、房價高企等“大城市病”凸顯。而中小城鎮(zhèn)吸納人口有限。
同時，近年來，小城鎮(zhèn)人口比重不升反降，到2010年下降到20.7%，回到20年前的水平。城市重規(guī)模擴張，輕服務(wù)管理，城市空間利用效率偏低，基礎(chǔ)設(shè)施管理運營水平不高，基本公共服務(wù)供給能力不足。
【建議】
全國人大財經(jīng)委表示，推進城鎮(zhèn)化要因地制宜，不一刀切。各地要選擇適合本地區(qū)特點和發(fā)展階段的城鎮(zhèn)化模式。大城市和特大城市要促進資源要素集約 集中利用，防止“大城市病”；中小城市要增強人口吸納能力和綜合承載能力，促進農(nóng)村人口就地就近城鎮(zhèn)化。農(nóng)村要加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高基本公共服務(wù)水平， 建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。
【解讀】
陳耀表示，當(dāng)前大城市病已經(jīng)比較明顯，很多特大、大城市交通擁堵、環(huán)境質(zhì)量惡化，讓公眾為之詬病。
要解決就要避免城市功能過度集中在中心城區(qū)，向周邊疏解。包括行政辦公功能的疏散都要推進；與此同時，要多建設(shè)副中心，衛(wèi)星城等。
要實現(xiàn)有效的城鎮(zhèn)化，就是要有梯隊，有層次，形成金字塔結(jié)構(gòu)。讓更多的人、產(chǎn)業(yè)聚集在一些中小城市，從而更好地實現(xiàn)宜業(yè)宜居。
問題4 強征土地侵農(nóng)民權(quán)益
報告表示，當(dāng)前，二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的城鄉(xiāng)差別在某些方面不僅沒有縮小，反而繼續(xù)擴大。一方面，基本公共服務(wù)水平在城鄉(xiāng)間差距較大，導(dǎo)致人口過度向大 城市集中，加劇了城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間發(fā)展不平衡。另一方面，一些地方強征農(nóng)民土地，低征高賣，以地生財，嚴(yán)重侵犯農(nóng)民土地和財產(chǎn)權(quán)益
同時，農(nóng)民進城后在城市和農(nóng)村“兩頭占地”現(xiàn)象普遍存在。此外，青壯年農(nóng)民大量外出打工造成農(nóng)村“空心化”日益嚴(yán)重，目前農(nóng)村主要以留守老人、留守婦女和留守兒童等“三留人員”為主。
【建議】
全國人大財經(jīng)委提出，要深化農(nóng)村土地制度改革，在保護農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的同時確保土地增值收益主要歸農(nóng)民所有。加快農(nóng)村集體土地確權(quán)、登記、頒 證工作。支持農(nóng)民承包地按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t有序流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)村土地適度集中和規(guī)?；?jīng)營。同時深化征地制度改革，建立符合市場規(guī)律的征地補償機 制。
【解讀】
陳耀表示，這種情況多出現(xiàn)在不發(fā)達地區(qū)。如何解決？還是鼓勵產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。要在當(dāng)?shù)匾虻刂埔伺嘤恍┊a(chǎn)業(yè)，使一些人回鄉(xiāng)就業(yè)，這一方面解決空心化問題，一方面也能帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。
陳耀說，目前時機已經(jīng)成熟了，部分產(chǎn)業(yè)已經(jīng)從東向西轉(zhuǎn)移，從發(fā)達地區(qū)向欠發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移，地方政府應(yīng)該抓住機遇，做好產(chǎn)業(yè)。
問題5 戶籍阻礙城鄉(xiāng)一體化
報告認(rèn)為，現(xiàn)行戶籍管理、土地管理、社會保障、財稅金融、行政管理等制度，在一定程度上固化了已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)利益失衡格局，制約了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。
過去主要靠高投入、高消耗、高排放的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展模式難以為繼，必須走以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展之路。
【建議】
全國人大財經(jīng)委稱，要妥善處理好政府與市場的關(guān)系。政府不能“大包大攬”。要發(fā)揮市場機制作用，減少行政命令和過度干預(yù)，不宜把城鎮(zhèn)化率作為政績考核指標(biāo)。
同時，合理確定中央與地方、政府與企業(yè)和個人分擔(dān)比例和方式，理順勞動力輸出地與輸入地之間的關(guān)系。建立于吸納外來人口落戶數(shù)和常住人口規(guī)模配套的轉(zhuǎn)移支付體系，健全地方稅體系，減輕地方政府對“土地財政”的過度依賴。
【解讀】
李鐵此前曾表示，我國城鎮(zhèn)政府的行政管理體制、財政管理體制、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投入和管理機制、土地出讓的收益分配機制等，都從制度上支持了城鎮(zhèn)政府粗放擴張的發(fā)展模式和決策中的短期行為。
調(diào)整城鎮(zhèn)發(fā)展模式，要改革城鎮(zhèn)管理體制，防止資源通過行政等級，過多地被集中到高等級城市。同時，要提高土地出讓成本，遏制攤大餅的發(fā)展趨勢。此外，要調(diào)整政績觀。
